全面禁烟依然步履蹒跚烟为什么控不下来

今天已是卫生部颁发的《公共场所卫生管理条例实施细则》（以下简称新细则）实施的第6天，该规定明确“室内公共场所禁烟”。

为此，记者走访了北京的一些快餐店、酒店和KTV包厢等公共场所，发现不少公共场所的醒目位置张贴了禁烟标识，一些餐饮服务机构还进行了有针对性的宣传活动并取消了吸烟区和非吸烟区的设置，控烟的进展随处可见，但“全面禁烟”的步伐依然步履蹒跚。这是为什么？

缺少相关细则 操作性弱

对比1991年的细则，新细则新增了“室内公共场所禁止吸烟”等内容，对此，中国疾病预防控制中心控烟办公室副主任姜垣认为，这是立法上的进步，应该多宣传。

“但是，由于缺乏具体的惩罚细则，无法对违反者进行有效的责罚，加上惩罚力度偏低，执法主体模糊等原因，控烟执法面临很大的执法难题，”姜垣指出，新细则中没有对室内公共场所吸烟者和场所经营者的处罚性条款。此外，是否会有足够的执法力量监督室内公共场所的禁烟行为也很重要。

而对于公共场所是否应该包括办公室，新细则也没有给予明确。中国疾病预防控制中心控烟办公室主任杨功焕指出，公共场所应该包括办公室，单位的主要负责人应该承担起全面禁烟的责任。

针对目前的公共场所禁烟，执法主体主要是卫生行政部门，而对于餐饮、娱乐、医院等诸多公共场所，显然，没有工商、税务、公安等部门的介入，执法力度尚显薄弱。

目前，很多地方虽然颁布了控烟法规，但是多年没有一起执行处罚的案例。如何让控烟措施真正得到有效实施，最重要的是把制度具体化。

据了解，如果烟民在香港禁烟区吸烟，不等一支烟吸完，可能就会有便衣警察交给烟民一张他在吸烟时的快照并开出罚单;如果顾客在香港的餐厅吸烟，服务生会先行劝阻，如果无效，他们可以随时报警，请求警察处理。

“根据行政处罚授权制度，可以授权具有公共管理职能的事业单位和社会团体去监督，比如，可以把监督权给网吧或餐馆等公共场所的负责人，一旦场所发生吸烟情况，可以追究相关负责人责任。”中国社会科学院法学研究所研究员刘作翔告诉记者。

这一观点得到了许多法学界控烟人士的认同，因为这样可以极大地发挥公共监督的作用。

缺乏国家立法 执行不力

“推行全面禁烟的最重要的举措是立法。”中国社科院国际法研究所研究员赵建文指出，国内现有的法律法规与《世界卫生组织烟草控制框架公约》要求存在巨大差距且执行不力、效果不佳。

赵建文建议，我国缺乏国家层面的控烟立法，政府相关部门应尽快出台相关立法，而且必须与该公约的内容相衔接。

“要实现推行公共场所全面禁烟最关键的是要在国家和地方立法和有效执法。”杨功焕认为，此外，开展烟草控制活动、制定相应的保障措施和建立监督评价体系也是非常重要的。

“执法队伍仅靠卫生部门是不行的，例如对违规营业场所需要吊销营业执照还需要工商等部门的配合;如果涉及到行政处罚，还需要公检法等部门的参与。”赵建文指出，我国还应该尽快出台国家层面的法律法规。

杨功焕指出，仅靠卫生行政部门禁烟，显然不具备很好的执行力。而且，从法律层面来说，卫生部颁布的这个新细则也是一个层级比较低的法。

树立控烟观念 尚需时日

“吸烟是当今世界第一大公共卫生问题，已构成对人类健康的最大威胁。”中国健康促进与教育学会会长、中国医师协会会长殷大奎指出，烟草使用和依赖是一种慢性高复发性疾病，世界卫生组织已经将其列入国际疾病分类。

中国科学院—清华大学国情研究中心主任胡鞍钢介绍，目前国内遭受二手烟危害的人数达到了7.38亿人，烟草成为威胁人类健康安全的最大危险因素。另外，2010年全球成人烟草调查表明，3/4以上的中国人不能全面了解吸烟对健康的危害，2/3以上的中国人不能了解二手烟的危害，较1996年和2002年的调查结果未发生根本性变化。

“吸烟仍为社会主流文化所接受。”胡鞍钢指出，尽管吸烟和吸二手烟危害健康，但烟草在人们心目中的形象并没有实质性改变。

东方公益法律援助律师事务所律师黄金荣告诉记者，很多人认为吸烟是个人的选择问题，和他人无关。其实，控烟并不是剥夺吸烟者的选择权，只是因为吸烟可能对自身和他人健康造成伤害。

“烟草制品是一种虽然合法但对公众健康极端有害的商品，”《2010中国控烟观察——民间视角》指出，由于政企不分，导致政府行为与企业行为混同，令中国的控烟工作举步维艰。

“全面推行公共场所禁烟，是保护不吸烟人群的健康，而不是限制吸烟者的自由。”杨功焕指出，全面推行场所禁烟，将降低烟草使用和二手烟带来的巨大健康危害，保护每一位公民免受二手烟的危害，维护了每一位公民的健康权。

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